ΣΕΦ: Προτάσεις για επιτυχείς διαγωνισμούς και βελτίωση θεσμικού πλαισίου αδειοδότησης
Με αφορμή τη διενέργεια διαγωνισμών για νέα έργα ΑΠΕ και τη σχετική γνωμοδότηση της ΡΑΕ προς το ΥΠΕΝ, ο Σύνδεσμος Εταιριών Φωτοβολταϊκών επισημαίνει κάποια κρίσιμα ζητήματα που αφορούν τόσο στην επιτυχή διενέργεια των διαγωνισμών, όσο και στη βιωσιμότητα των έργων αλλά και την υγιή μακροπρόθεσμη ανάπτυξη του κλάδου. Οι προτάσεις αφορούν επιγραμματικά στα εξής:
1.Βασικούς όρους της επόμενης διαγωνιστικής διαδικασίας, και
2.Προτάσεις βελτίωσης του θεσμικού πλαισίου.
Α. Βασικοί όροι επόμενης διαγωνιστικής διαδικασίας
Α1. Ανώτατη επιτρεπόμενη τιμή προσφοράς για την πρώτη ανταγωνιστική διαδικασία
Στη γνωμοδότηση της η ΡΑΕ έχει προτείνει τις παρακάτω τιμές:
α) 80 €/ΜWh για τις υπόχρεες σε λήψη άδειας παραγωγής φωτοβολταϊκές εγκαταστάσεις (με ισχύ > 1MWp),
β) 85 €/ΜWh για τις εξαιρούμενες από την υποχρέωση λήψης άδειας παραγωγής φωτοβολταϊκές εγκαταστάσεις (με ισχύ ≤ 1MWp).
Επειδή στην κατηγορία έως 1 MWp μπορούν να συμμετέχουν θεωρητικά έργα από 100 kWp έως 1 MWp, και επειδή το επενδυτικό κόστος σε αυτό το εύρος παρουσιάζει σημαντική διακύμανση μεταξύ μικρότερων και μεγαλύτερων έργων, προτείνουμε η ανώτατη επιτρεπόμενη τιμή προσφοράς για αυτή την κατηγορία να καθοριστεί στα 90 €/MWh.
Θα θέλαμε βέβαια να υπενθυμίσουμε την πάγια θέση του Συνδέσμου μας για άμεσο καθορισμό εγγυημένων τιμών σε φωτοβολταϊκά συστήματα ισχύος <500 kWp (όπως προβλέπουν οι Κατευθυντήριες Γραμμές της ΕΕ), κάτι που θα απλοποιούσε και θα διευκόλυνε σημαντικά τις μικρές επενδύσεις (βλέπε αναλυτική πρόταση παρακάτω).
Παράλληλα, θα θέλαμε να υπενθυμίσουμε τις πρόνοιες του Ν.4414/2016 για τα έργα fast-track. Στο άρθρο 7 αναφέρονται τα εξής: “Για τις φωτοβολταϊκές εγκαταστάσεις παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας που έχουν ενταχθεί στη Διαδικασία Ταχείας Αδειοδότησης του άρθρου 9 του ν. 3775/2009 (Α ́ 122) και τις φωτοβολταϊκές εγκαταστάσεις παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας που έχουν ενταχθεί στις Διαδικασίες Στρατηγικών Επενδύσεων του ν. 3894/2010 (Α ́ 204), με απόφαση του Υπουργού Περιβάλλοντος και Ενέργειας, έπειτα από γνώμη της Ρ.Α.Ε., καθορίζεται ειδικό πλαίσιο συμμετοχής στις ανταγωνιστικές διαδικασίες υποβολής προσφορών. Στο ειδικό πλαίσιο, μπορεί να καθορίζονται η συμμετοχή των φωτοβολταϊκών εγκαταστάσεων του προηγούμενου εδαφίου στις διαδικασίες αυτές ως ξεχωριστή κατηγορία, ειδικά κριτήρια συμμετοχής και ειδικά κριτήρια αξιολόγησης κατά τις διαδικασίες αυτές, το μέγεθος της δημοπρατούμενης ισχύος αποκλειστικά για τις εγκαταστάσεις αυτές, το οποίο δεν μπορεί να υπερβαίνει τα 300MW μέχρι το 2020, καθώς και κάθε άλλο σχετικό θέμα”. Η σχετική παρουσίαση και γνωμοδότηση της ΡΑΕ για τις διαγωνιστικές διαδικασίες δεν ξεκαθάρισε το θέμα αυτό. Φρονούμε πως θα πρέπει να υπάρξει σαφής και ξεκάθαρη θέση του ΥΠΕΝ για τον τρόπο που θα αντιμετωπιστούν εφεξής οι εν λόγω επενδύσεις, δεδομένου ότι και σχετική ρύθμιση υπάρχει και εν τέλει δεν ζητείται προνομιακή μεταχείριση αλλά εφαρμογή όσων έχουν ήδη έχει νομοθετηθεί την τελευταία επταετία, περίοδο κατά την οποία οι ενδιαφερόμενοι επενδυτές έχουν δαπανήσει σημαντικά ποσά για να διατηρήσουν “ζωντανά” τα έργα αυτά.
Α2. Καθορισμός επιπέδου ανταγωνισμού
Στο πλαίσιο της δημόσιας διαβούλευσης της ΡΑΕ, η ρυθμιστική αρχή πρότεινε το ποσοστό συμμετοχής στους διαγωνισμούς να είναι τουλάχιστον 80% πλέον της δημοπρατούμενης ισχύος. Δεδομένης της εμφανούς έλλειψης ώριμων αδειοδοτικά έργων, πιστεύουμε ότι η πρόταση αυτή είναι ανεδαφική και θα οδηγήσει σε συρρίκνωση το προσδοκώμενο αποτέλεσμα αλλά και τον ανταγωνισμό, όταν μάλιστα στον πρώτο πιλοτικό διαγωνισμό το αντίστοιχο ποσοστό ήταν 40%. Προτείνουμε λοιπόν το ποσοστό αυτό να είναι της τάξης του 25%-30%.
Σημειώνουμε ότι ο όρος αυτός, “προκειμένου να επιτευχθεί ικανοποιητικός ανταγωνισμός”, δεν είναι σύμφωνος ούτε με το N.4414/2016, ούτε και με τις Κατευθυντήριες Γραμμές της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για την κρατική ενίσχυση για την προστασία του περιβάλλοντος και την ενέργειας 2014-2020 (ΕΕΑG–2014/C 200/01). Ο σχεδιαζόμενος κανόνας με βάση τον οποίο, το άθροισμα της ισχύος όλων των συμμετεχόντων σε κάθε μία κατηγορία φωτοβολταϊκών έργων πρέπει να υπερβαίνει κατά 80% την δημοπρατούμενη ισχύ της κατηγορίας αυτής, δεν ερείδεται επίσης σε κάποια ειδική νομοθετική εξουσιοδότηση προς τη ΡΑΕ.
Α3. Ο κανόνας “το μικρό ψάρι τρώει το μεγάλο”
Η ΡΑΕ φαίνεται να εμμένει σε ένα λάθος κανόνα που ίσχυσε στον πιλοτικό διαγωνισμό. Τότε προβλεπόταν ότι “στην διαδικασία των διαδοχικών δεσμεύσεων, αν η εγκατεστημένη ισχύς μίας προσφοράς είναι μεγαλύτερη από την εναπομείνασα ποσότητα, (είτε στη διάρκεια της δημοπρασίας με τις προσωρινές δεσμεύσεις, είτε στο κλείσιμο με την οριστικοποίηση) η προσφορά δεν εξυπηρετείται καθόλου και το σύστημα προχωρά στην επόμενη προσφορά προς εξυπηρέτηση”. Η ρύθμιση αυτή θεωρούμε ότι είναι προβληματική καθώς αδικείται μία οικονομικά χαμηλότερη προσφορά έναντι άλλων υψηλότερων που έπονται, κάτι που δεν συνάδει με την επιδίωξη του “βέλτιστου από πλευράς επιβάρυνσης του Ειδικού Λογαριασμού ΑΠΕ μεγέθους ενίσχυσης” στην οποία απέβλεπε ο νομοθέτης.
Β. Προτάσεις βελτίωσης θεσμικού πλαισίου
Β1. ΥΑ για άμεσο καθορισμό εγγυημένων τιμών σε φωτοβολταϊκά συστήματα ισχύος <500 kWp (όπως προβλέπουν οι Κατευθυντήριες Γραμμές της ΕΕ)
Η πρόβλεψη του Ν.4414/2016 είναι να ισχύσει, μέχρι νεωτέρας, η σημερινή ρύθμιση (αποζημίωση με 1,1*ΟΤΣ και 1,2*ΟΤΣ, όπου ΟΤΣ η Οριακή Τιμή Συστήματος) η οποία όμως οδηγεί σε μη βιώσιμες επενδύσεις και χρήζει άμεσης αντικατάστασης.
Τονίζουμε με έμφαση πως από τα μικρομεσαία αυτά έργα κρίνεται το μέλλον πολλών θέσεων εργασίας, αφού ένα κομμάτι της αγοράς φωτοβολταϊκών απασχολείται σχεδόν αποκλειστικά στην κατηγορία αυτή των έργων.
Πρόταση: Να καθοριστούν άμεσα εύλογες σταθερές τιμές για την κατηγορία αυτή. Συγκεκριμένα (και λαμβάνοντας υπόψη τα αποτελέσματα του πιλοτικού διαγωνισμού του Δεκεμβρίου 2016), προτείνεται η σταθερή τιμή (feed-in-tariff, FiT) να ορίζεται από την παρακάτω σχέση:
FiT (€/MWh) = 110– 0,05*P όπου Ρ η ισχύς του συστήματος σε kWp.
Η εξίσωση αυτή μπορεί να περιλάβει και τα μικρά οικιακά-εμπορικά συστήματα του ειδικού προγράμματος για λόγους ισότιμης μεταχείρισης.
Η εξίσωση αυτή προτείνεται να ισχύσει για το 2018, ενώ στη συνέχεια να υπάρχει ετήσια μείωση 5% στις τιμές που προκύπτουν από αυτήν. Για παράδειγμα, ένα σύστημα των 100 kWp που εγκαθίσταται το 2018 θα είχε FiT=105 €/MWh, ένα αντίστοιχο σύστημα που εγκαθίσταται το 2019 θα είχε FiT=99,8 €/MWh, κ.ο.κ.
Σημειωτέον ότι στον πιλοτικό διαγωνισμό του Δεκεμβρίου 2016, η μέση λειτουργική ενίσχυση που έλαβαν τα έργα ισχύος 500 kWp ήταν 101 €/MWh.
Β2. Απλοποίηση αδειοδοτικών διαδικασιών
Έχει περάσει πλέον μια δεκαετία εφαρμογής του αδειοδοτικού πλαισίου για έργα ΑΠΕ (αν θεωρήσουμε ως αφετηρία το Ν.3468/2006) και έχουν φανεί στην πράξη τα όρια του υφιστάμενου αδειοδοτικού καθεστώτος. Το 2010 (με το Ν.3851/2010 και συνακόλουθες υπουργικές αποφάσεις) έγινε μια πρώτη προσπάθεια απλοποίησης των διαδικασιών, η οποία όντως επιτάχυνε την υλοποίηση έργων ΑΠΕ. Η απλοποίηση αυτή έγινε ιδιαίτερα εμφανής στην περίπτωση των φωτοβολταϊκών και ιδιαίτερα των μικρών οικιακών συστημάτων, όπου έγινε πράξη η υποκατάσταση της αδειοδότησης με μια απλή γνωστοποίηση στους αρμόδιους φορείς (όπως προβλέπει άλλωστε και η σχετική κοινοτική νομοθεσία). Δυστυχώς όμως, ακόμη και σήμερα παραμένουν σημαντικά εμπόδια και καθυστερήσεις στην υλοποίηση έργων ΑΠΕ.
Την ίδια στιγμή, αλλάζει συθέμελα όλο το θεσμικό καθεστώς που διέπει την ανάπτυξη των ΑΠΕ, τόσο σε εθνικό όσο και σε κοινοτικό επίπεδο. Οι νέες ρυθμίσεις (π.χ. επιλογή έργων μέσω διαγωνιστικών διαδικασιών) καθιστούν ασύμβατες ή/και άχρηστες ορισμένες από τις διαδικασίες που ακολουθήθηκαν έως σήμερα. Ταυτόχρονα, δημιουργούνται στρεβλώσεις και καταστάσεις που επιβάλλεται να διορθωθούν άμεσα. Ένα χαρακτηριστικό παράδειγμα είναι π.χ. το θέμα των εγγυητικών επιστολών. Μέχρι πρόσφατα απαιτείτο εγγυητική επιστολή στο στάδιο της υπογραφής της Σύμβασης Σύνδεσης, ενώ τώρα απαιτείται και άλλη εγγυητική επιστολή για συμμετοχή σε διαγωνιστικές διαδικασίες. Προφανώς χρειάζεται μία ρύθμιση που να διευκολύνει τους επενδυτές με την κατάθεση μίας και μόνο εγγυητικής επιστολής. Άλλωστε, ο λόγος ύπαρξης της εγγυητικής επιστολής είναι η απόδειξη της ειλικρινούς διάθεσης του επενδυτή να υλοποιήσει το έργο και η επιβολή κυρώσεων σε περίπτωση μη υλοποίησης της επένδυσης με βάση τους κείμενους κανόνες.
Ταυτόχρονα, γίνεται εμφανές ότι οι αρμόδιες για την αδειοδότηση αρχές είναι υποστελεχωμένες και αυτό επιτείνει τα προβλήματα. Αν όμως οι αρχές αυτές απαλλάσσονταν από άχρηστες διαδικασίες, θα μπορούσε το υπάρχον στελεχιακό δυναμικό να ασχοληθεί με την ουσία των θεμάτων που απασχολούν μια υπηρεσία.
Οι παρακάτω προτάσεις βελτίωσης του θεσμικού πλαισίου αφορούν πρωτίστως τα φωτοβολταϊκά αλλά θα μπορούσαν πολλές από αυτές να εφαρμοστούν και στην περίπτωση άλλων τεχνολογιών ΑΠΕ.
Β.2.1. Κατάργηση των Αδειών Παραγωγής, Εγκατάστασης και Λειτουργίας για τα φωτοβολταϊκά
Σήμερα βρίσκονται σε λειτουργία 56.400 φωτοβολταϊκοί σταθμοί (14.455 πάρκα και 41.945 οικιακά συστήματα), εκ των οποίων 250 με Άδεια Παραγωγής από τη ΡΑΕ και 14.205 με εξαίρεση απ’ αυτήν.
Όπως έδειξε και η υπερδεκαετής εμπειρία από την ψήφιση του Ν.3468/2006 και μετά, δεν υπάρχει κανένας ουσιαστικός λόγος για την εμπλοκή της ΡΑΕ σε θέματα αδειοδότησης φωτοβολταϊκών ανεξαρτήτως ισχύος. Τα υποτιθέμενα κριτήρια κατά τη διαδικασία αξιολόγησης μιας αίτησης στη ΡΑΕ είναι η “εθνική ασφάλεια”, η “προστασία της δημόσιας υγείας και ασφάλειας”, η “εν γένει ασφάλεια των εγκαταστάσεων και του σχετικού εξοπλισμού του Συστήματος και του Δικτύου”, η “ενεργειακή αποδοτικότητα του έργου”, η “ωριμότητα του έργου” και “η δυνατότητα του αιτούντος να υλοποιήσει το έργο με βάση την οικονομική, επιστημονική και τεχνική επάρκειά του”. Το τελευταίο κριτήριο θα έπρεπε βέβαια να είναι αποκλειστική αρμοδιότητα των χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων που θα κληθούν να χρηματοδοτήσουν το έργο και όχι της ΡΑΕ, ενώ τα θέματα του Δικτύου αφορούν τον αρμόδιο Διαχειριστή, ο οποίος άλλωστε θα δώσει και τους σχετικούς όρους σύνδεσης. Σημειωτέον ότι ο Διαχειριστής ελέγχει επιπλέον σήμερα τα νομιμοποιητικά έγγραφα του επενδυτή αλλά και το δικαίωμα χρήσης του γηπέδου εγκατάστασης, κάτι που μπορεί να συνεχιστεί και σε μια απλοποιημένη διαδικασία αδειοδότησης.
Το που μπορεί να εγκατασταθεί ένας σταθμός το καθορίζει σχετική νομοθεσία η οποία έχει προβλέψει ζώνες αποκλεισμού για κάθε ενεργειακή τεχνολογία (οι οποίες θα πρέπει να εξετάζονται στο στάδιο της περιβαλλοντικής αδειοδότησης) και πολεοδομικές ρυθμίσεις για την εγκατάσταση. Θα πρέπει να υπάρξει ειδική μέριμνα ώστε να μην αλλάζουν επί τα χείρω οι κανόνες για ένα έργο “στη μέση του παιχνιδιού”, αφού έχει ξεκινήσει δηλαδή η αδειοδοτική του διαδικασία ή, ακόμη χειρότερα, αφού έχει ήδη κατασκευαστεί και λειτουργεί. Χαρακτηριστικό παράδειγμα αποτελεί η περίπτωση έργων που έχουν κατασκευαστεί σε γαίες υψηλής παραγωγικότητας με βάση παλαιότερες πρόνοιες που επέτρεπαν κάτι τέτοιο και, μετά παρέλευση δεκαετίας, οι αρμόδιες αρχές αρνούνται την ανανέωση της ΑΕΠΟ γιατί ο σταθμός είναι σε γη υψηλής παραγωγικότητας!
Ο ρόλος της ΡΑΕ οφείλει να είναι πιο επιτελικός σε ότι αφορά στον ενεργειακό σχεδιασμό και όχι να ασχολείται με χιλιάδες έργα μικρής ισχύος (όπως είναι όλα τα έργα φωτοβολταϊκών για τα οποία υπεβλήθησαν αιτήσεις στη ΡΑΕ), αναπαράγοντας γραφειοκρατικές αγκυλώσεις του παρελθόντος. Άλλωστε, η έννοια της άδειας παραγωγής δεν υπάρχει για τα φωτοβολταϊκά σε άλλες χώρες. Αυτό ουδόλως εμποδίζει τις εκεί αρμόδιες αρχές να έχουν εικόνα του που βαδίζει η αγορά και τι ανάγκες καλούνται να καλύψουν σε επίπεδο σχεδιασμού και χάραξης πολιτικής, αρκεί να υπάρχει η σχετική γνωστοποίηση και η τήρηση σχετικών αρχείων. Επί της ουσίας, η ΡΑΕ είναι σήμερα ο απόλυτος ρυθμιστής της αγοράς, αφού μέσω των διαγωνιστικών διαδικασιών, που είναι πλέον σε ισχύ, μπορεί να καθορίζει και το ρυθμό διείσδυσης της κάθε τεχνολογίας αλλά εμμέσως και τη βιωσιμότητα των επενδύσεων μέσω καθορισμού τιμών οροφής σε κάθε μειοδοτικό διαγωνισμό. Δεν τίθεται θέμα λοιπόν αν υπάρχει “η δυνατότητα του αιτούντος να υλοποιήσει το έργο” αφού θεωρητικά έχει φροντίσει γι’ αυτό η ΡΑΕ μέσω της προκήρυξης και εποπτείας των διαγωνισμών, ενώ αν ο επενδυτής δεν υλοποιήσει τελικά το έργο εντός συγκεκριμένων προθεσμιών υπάρχουν κυρώσεις μέσω κατάπτωσης της εγγυητικής επιστολής.
Η βασική αλλαγή που θα οδηγήσει σε σημαντική απλοποίηση και επιτάχυνση της ανάπτυξης των φωτοβολταϊκών, αφορά στην κατάργηση του πρώτου αδειοδοτικού βήματος που ισχύει σήμερα, δηλαδή στην απόκτηση άδειας παραγωγής (ή εξαίρεσης απ’ αυτήν) από τη ΡΑΕ. Επειδή το θέμα αφορά, όχι μόνο τα φωτοβολταϊκά, αλλά και άλλες μορφές ΑΠΕ, αν δεν καταργηθεί ολοσχερώς η άδεια παραγωγής για όλες τις ΑΠΕ, θα πρέπει κατ’ ελάχιστον να τροποποιηθεί το άρθρο 4 του Ν.3468/2006 ώστε να εξαιρούνται από την υποχρέωση λήψης άδειας παραγωγής ή άλλης διαπιστωτικής απόφασης εγκαταστάσεις ΑΠΕ με ισχύ ≤1 MW ή/και σταθμοί που χαρακτηρίζονται από την κείμενη νομοθεσία ως μη οχλούσες ή χαμηλής όχλησης δραστηριότητες (σ’ αυτή την κατηγορία εμπίπτουν όλοι οι φωτοβολταϊκοί σταθμοί).
Στις περιοχές με κορεσμένο δίκτυο (όπως είναι αρκετά μη διασυνδεδεμένα νησιά και επί του παρόντος και η Πελοπόννησος), η δυνατότητα απορρόφησης ισχύος μπορεί να διαπιστώνεται με απόφαση της ΡΑΕ, μετά από εισήγηση του Διαχειριστή του Δικτύου. Ο αρμόδιος Διαχειριστής πρέπει να υποχρεούται να προβαίνει στις αναγκαίες ενέργειες για τη σύνδεση των σταθμών με το Δίκτυο των Μη Διασυνδεδεμένων Νησιών με σειρά προτεραιότητας των αιτήσεων των ενδιαφερομένων μέχρι εξαντλήσεως του εκάστοτε ορίου. Αν στις περιοχές όπου υπάρχει περιορισμένη διαθέσιμη ισχύς, ο ενδιαφερόμενος δεν προχωρήσει, με δική του υπαιτιότητα, σε υλοποίηση και ηλέκτριση του σταθμού εντός ενός καθορισμένου χρονικού διαστήματος από τη θετική γνωμοδότηση για σύνδεση με το Δίκτυο, να αίρεται η γνωμοδότηση αυτή και ο αρμόδιος Διαχειριστής να κατανέμει τη διαθέσιμη ισχύ στον επόμενο κατά σειρά προτεραιότητας ενδιαφερόμενο.
Η κατάργηση της άδειας παραγωγής συμπαρασύρει ως γνωστόν και τις άδειες εγκατάστασης και λειτουργίας, οι οποίες επίσης θα πρέπει να καταργηθούν.
Είναι σαφές ότι με την κατάργηση της άδειας παραγωγής παύει να έχει νόημα και η καταβολή του ετήσιου τέλους διατήρησης δικαιώματος κατοχής άδειας παραγωγής.
Στα διαγράμματα που ακολουθούν περιγράφεται η προτεινόμενη διαδικασία αδειοδότησης για φωτοβολταϊκούς σταθμούς, διαχωρίζοντας σε έργα που συμμετέχουν σε διαγωνιστικές διαδικασίες και σε έργα που δεν συμμετέχουν σε αυτές.
Με την εφαρμογή του Μοντέλου Στόχου, οπότε και θα επιτραπεί η σύναψη Διμερών Συμβάσεων μεταξύ παραγωγών και καταναλωτών, για έργα που δεν ενδιαφέρονται να λάβουν λειτουργική ενίσχυση αλλά να υπογράψουν ΡΡΑ με ενδιαφερόμενους καταναλωτές, η προτεινόμενη αδειοδοτική διαδικασία είναι παρόμοια με των έργων που δεν συμμετέχουν σε διαγωνιστικές διαδικασίες, με μόνη διαφορά ότι στη θέση της Σύμβασης Πώλησης μπαίνει η σύναψη ΡΡΑ με κάποιο τρίτο και όχι τον ΔΑΠΕΕΠ (πρώην ΛΑΓΗΕ).
